Parlementsverkiezingen in Hongarije 2010 (deel 1)

Door: mr. drs. R. H. C. Kemkers.

Als inwoner van de Hongaarse Republiek zal ik iets schrijven over de recente parlementsverkiezingen in Hongarije. In de internationale media – ook in Nederland – waren hier enkele berichten over verschenen die als ‘onthutsend’ konden worden opgevat en er zijn dan ook bij velen diverse vragen gerezen. Ik zal trachten de verkiezingsresultaten in een nationale Hongaarse en actuele context te plaatsen. Daarbij komen we er niet onderuit ook in te gaan op het politieke landschap in Hongarije en de relatie tot vorige verkiezingen. Maar om de uitslag beter te begrijpen en zal ik eerst schrijven over het voor Hongarije kenmerkende en in vergelijking met Nederland vrij ingewikkelde kiesstelsel. De uitkomst en enkele gebeurtenissen mogen dan op het eerste gezicht behoorlijk verschillend lijken van de situatie die wij in Nederland gewend zijn, bij nadere beschouwing zullen we zien dat het wellicht best meevalt en Hongarije in ieder geval een goed voorbeeld is voor de landen in Oostelijk Centraal-Europa; in landen als Polen, Slowakije, Roemenië en ook elders zijn diverse overeenkomsten te zien en lijkt het in de lijn te passen van ‘jonge’ democratieën, ook al zijn we inmiddels ruim twee decennia verder sinds de Omwenteling van 1989.

Het Hongaarse Parlement
Sinds de afschaffing van de monarchie en de stichting van de (Volks)republiek Hongarije vlak na WOII heeft Hongarije een unicameraal parlement. In tegenstelling tot bijvoorbeeld Nederland is er dus maar een Kamer en deze telt 386 leden. Dat is voor een land met amper 10 miljoen inwoners eigenlijk heel veel; volgens de meeste Hongaren: te veel. Ondanks het feit dat het schitterende Hongaarse parlementsgebouw aan de Donau uit 1902 (naar een ontwerp van Imre Steindl) eigenlijk het grootste in zijn soort ter wereld is met maar liefst 691 kamers, is de eigenlijke plenaire zaal bescheiden van afmetingen, waardoor de ruimte voor de parlementariërs bij volle aanwezigheid weliswaar iets groter is dan in Londen, maar men zeker niet ruimer zit dan in de krappe bankjes van de oude Tweede Kamer op het Binnenhof. Tijdens verkiezingen ‘beloven’ veel partijen dit aantal zetels terug ter brengen, in de praktijk is het er tot nu toe nog steeds niet van gekomen. Het lijkt nog steeds de verhoudingen te weerspiegelen van de situatie van vóór 1920, toen Hongarije ongeveer driemaal zo groot was. De meeste parlementariërs hebben dan ook voldoende tijd om er zaken ‘bij’ te doen, of beter gezegd: het kamerlidmaatschap is een ‘maszek’, een ‘klusje erbij’ naast dagelijkse werkzaamheden als burgemeester, lid van Provinciale Staten enzovoort. Het verbaast mij iedere keer weer hoeveel openbare functies Hongaarse politici weten te combineren, waarbij men dikwijls gesteund wordt door het electoraat, want op die manier krijgt men als stad of dorp vaak sneller iets voor elkaar in ‘Boedapest’ of de provinciehoofdstad. In Nederland gebeurt dat natuurlijk ook, maar minder expliciet, terwijl men in landen als België, Frankrijk en zeker landen met een volledig districtenstelsel zoals het Verenigd Koninkrijk dit heel normaal vindt. De binding tussen electoraat en vertegenwoordiger is zo in elk geval duidelijker merkbaar, ook als men door een stadje rijdt waar de (voormalige) burgervader het geschopt heeft tot bijvoorbeeld minister.
Deze 386 parlementariërs worden in principe voor een periode van vier jaar direct gekozen door de Hongaarse kiezers; er geldt algemeen (actief en passief) kiesrecht voor iedereen die de Hongaarse nationaliteit heeft en op de dag van de verkiezingen minstens 18 jaar oud is.

Het kiesstelsel: combinatie van districten en evenredige vertegenwoordiging
Het kiesstelsel zelf is behoorlijk ingewikkeld; mijn meeste Hongaarse buren snappen het ook niet precies, al weten ze vaak wel waar ze op willen stemmen. Hongaren zijn relatief weinig direct politiek actief (op lokaal niveau zijn in de dorpen de meeste kandidaten partijloos), maar de Hongaar in de straat heeft wel een duidelijke politieke mening en wie – onder het genot van een goed glas – met hem in gesprek raakt komt vroeg of laat altijd op dit onderwerp uit.
Zoals de lezer wellicht weet, hebben we in Nederland een systeem van evenredige vertegenwoordiging, als tegenhanger van het districtenstelsel waar het erom gaat de meerderheid te verwerven in zoveel mogelijk kiesdistricten. Hongarije heeft sinds 1990 een gemengd stelsel dat – voor de kenners onder u - redelijke gelijkenis vertoont met het huidige Duitse stelsel, met enkele uitbreidingen en aanpassingen. Als interessant praktijkvoorbeeld voor kiesstelsels zal ik dit nader toelichten. Het getuigt duidelijk van het vertrouwen in de mensheid en democratie in het algemeen, in de roes van het afwerpen van het communistisch-socialistische juk en tegelijk toont het dat de Revolutie in 1989 en de daarop volgende hervormingen in Hongarije – in tegenstelling tot landen zoals bijvoorbeeld Polen en Roemenië - vooral werden gedragen door intellectuelen en voormalig dissidenten, die wilden afrekenen met de socialistische alleenheerschappij.
Het uitgangspunt in Hongarije is dat men aan de ene kant streeft naar een binding tussen kiezer en gekozene, aan de andere kant er waarde aan hecht dat er recht wordt gedaan aan de wil van de meerderheid van de kiezers en voorts versplintering tegen wordt gegaan, opdat er een regeerbare situatie ontstaat. Nadere beschouwing leert dat het Hongaarse systeem in de praktijk aardig deze doelen weet te bereiken – al worden grote partijen nog steeds bevoordeeld; het grootste nadeel is eigenlijk dat het lastig te begrijpen en voorspellen is – maar op zich wel transparant op basis van de uitslagen – en daarnaast dat er in principe twee rondes nodig zijn en in enkele gevallen zelfs nieuwe verkiezingen nodig kunnen zijn in een bepaald district.
Hongarije is een redelijk homogeen land, waar meer dan 90% etnisch Hongaar is. Er is relatief weinig binding met de regio of provincie waar men woont en ook zijn er nauwelijks culturele en taalkundige verschillen, waardoor het streven naar separatisme of autonomie onbekend is binnen de republiek. De rechten van minderheden worden gewaarborgd vooral op lokaal niveau door het instellen van minderhedenraden in de betreffende gemeenten; op nationaal niveau zijn er geen zetels gereserveerd voor minderheden en tot op heden heeft geen enkele minderheidspartij een zetel gehaald. Overigens heeft vier jaar geleden de vertegenwoordiger van een provinciale partij die zei eigenlijk louter op te willen komen voor de belangen van het comitaat (provincie) Somogy wel een zetel behaald. Deze voorzitter van het College van Provinciale Staten (in Nederland enigszins vergelijkbaar met de voorzitter van Gedeputeerde Staten, in casu de CdK, maar dan met (nog) minder bevoegdheden) is zelfs nog kortstondig Minister van Binnenlandse Zaken geweest, toen hij gedoogsteun verleende aan het minderheidskabinet; de ontwikkelingen in het stadje Nagyatád en de dorpen daaromheen die daarop volgden lieten duidelijk zien dat de beste man zijn kiezers niet vergeten was.
Daarentegen hebben de Hongaarse minderheden in de buurlanden – aanmerkelijk groter in getal en geconcentreerd in bepaalde regio’s – wel politieke partijen die in het parlement zijn gekomen en in het geval van Roemenië en Slowakije zelfs meerdere malen deel uit hebben gemaakt van de regering.
Goed, terug naar Hongarije. Het land is verdeeld in 176 kiesdistricten die geen administratieve of andere doelen dienen en wat dat betreft wel kunnen worden vergeleken met de Nederlandse kiesdistricten van vroeger. De grenzen hiervan liggen in principe vast, waardoor er niet zoals bijvoorbeeld in de VS gemanipuleerd wordt met het trekken van vaak onlogische grenzen, het fenomeen dat bekend staat onder de naam ‘gerrymandering’. Deze grenzen zijn algemeen geaccepteerd en ‘BHV-dossiers’ zoals in België (betreffende de splitsing van het meertalige kiesdistrict Brussel-Halle-Vilvoorde) zijn in Hongarije dan ook onbekend. In elk district kan iedereen die minimaal 750 handtekeningen weet te verzamelen van kiezers zich kandidaat stellen. De meeste grotere politieke partijen hebben één kandidaat in ieder district, daarnaast zijn er onafhankelijke kandidaten en vertegenwoordigers van lokale partijen. Ieder district, dat verschilt naar inwonertal maar op zich redelijk vergelijkbaar is met doorgaans ongeveer 50.000 inwoners, kiest één kandidaat, de winnaar. Dit is op zich heel eenvoudig.
Er worden twee ronden gehouden voor de verkiezingen, die altijd 14 dagen op elkaar volgen. Als in een district tijdens de eerste ronde niet tenminste 50% van de kiezers zijn of haar stem heeft uitgebracht, is er altijd een tweede ronde nodig. In Hongarije geldt namelijk geen opkomstplicht en de opkomst is naar Nederlandse verhoudingen doorgaans relatief laag, maar overigens goed vergelijkbaar met die van andere landen in dit deel van Europa. Bij de parlementsverkiezingen werd dit jaar rond de 64% gehaald in de eerste ronde, veel meer dan bij lokale, provinciale en Europese verkiezingen; in de tweede ronde was de opkomst gedaald tot 46%. Is het quorum wel gehaald en een kandidaat haalt de helft plus één van de stemmen, dan komt hij rechtstreeks in het parlement. Is er geen absolute winnaar, dan nemen in de tweede ronde de drie beste kandidaten (alsmede alle overige kandidaten die minstens 15% van de stemmen hebben gehaald in de eerste ronde) het nogmaals tegen elkaar op. Sommige kandidaten trekken zich in de praktijk terug en geven een stemadvies af om op een bepaalde andere kandidaat te stemmen. In deze tweede ronde dient minimaal 25% van de kiezers te komen stemmen en nu is een gewone meerderheid van de stemmen voldoende om het district te winnen: ‘the winner takes it all’ of: ‘the first past the post’, waarbij er dus geen gewogen systeem is van aantallen kiesmannen per district zoals in sommige landen. Mochten er onvoldoende geldige stemmen worden uitgebracht – of in het theoretisch mogelijke geval dat meerdere kandidaten precies evenveel stemmen hebben gehaald – dan volgen er in dat betreffende district nieuwe verkiezingen op een door de President van de Republiek nader te bepalen datum. Ook als tussentijds een vertegenwoordiger van een district zijn zetel moet opgeven, zelf opstapt of komt te overlijden, vinden er in dit district tussentijdse verkiezingen plaats voor een vervanger voor de resterende periode. Op deze manier worden uiteindelijk 176 van de 386 zetels verdeeld, waardoor er dus nog 210 resteren.
En nu komt het. Net als in Duitsland brengt de kiezer twee stemmen uit: een op een kandidaat namens zijn district en een op een (landelijke) partijlijst. Beide stemmen mogen gerust op een andere partij. Op die manier hoopt men dat de kiezer vooral een ‘aansprekende kandidaat’ kiest en zich niet alleen laat leiden door landelijke themata en partijkopstukken. De praktijk laat overigens vandaag de dag zien dat dit desondanks toch steeds meer het geval is en veruit de meeste kiezers brengen beide stemmen uit op dezelfde partij.
Alle partijen die zich geregistreerd hebben en voldoende steunbetuigingen hebben weten te verzamelen in minimaal een kwart van de 20 regionale districten of kieskringen (19 provincies alsmede de hoofdstad Boedapest, vergelijkbaar met de officiële kieskringen in Nederland) mogen ook een zogeheten gewestelijke of regionale lijst opstellen. De verdeling van zetels vindt echter vrijwel geheel plaats op basis van de landelijke verkiezingsuitslag, naar evenredige vertegenwoordiging. Via deze lijsten waren dit jaar 146 zetels te verdelen, dit aantal is redelijk stabiel over de jaren en hangt o.a. af van het aantal partijen dat in het parlement komt. Bijna 40% van de parlementariërs wordt dus direct gekozen op basis van het percentage van de behaalde stemmen. Er geldt hier echter een kiesdrempel van 5%, zoals in wel meer landen (Nederland heeft geen officiële kiesdrempel, maar wel een feitelijke, namelijk de kiesdeler, in de praktijk 0,667%). Mochten partijen lijstverbindingen aangaan – hetgeen net zoals in Nederland is toegestaan – dan is echter een veelvoud van 5% vereist, afhankelijk van het aantal aan de lijst deelnemende partijen. Op deze manier is getracht te voorkomen dat het parlement sterk versnipperd raakt met kleine partijen, zoals in het verleden wel is gebeurd in Hongarije, waardoor het heel lastig bleek te zijn meerderheidskabinetten te vormen. In de praktijk komen hierdoor van de bijna twee dozijn deelnemende partijen (een aantal vergelijkbaar met dat in Nederland) slechts enkele in het parlement; zoals we straks zullen zien dit jaar zelfs maar vier.
Wie snel heeft meegerekend, komt tot de conclusie dat er dit jaar nog 64 extra zetels waren te verdelen. Deze worden verdeeld door middel van zogeheten landelijke lijsten, waar men niet op kan stemmen. Deze kunnen worden opgesteld door partijen die in minimaal zeven provinciale kieskringen zich hebben geregistreerd en hierop zijn vaak de partijkopstukken te vinden. Ook hier geldt een kiesdrempel van 5% van het totaal uitgebrachte stemmen. In het Hongaars staat deze lijst bekend onder de naam ‘kompenzációs mandátumok’ (een van de weinige politieke begrippen in het Hongaars die ook valt te begrijpen zonder kennis van deze finoegrische taal) en dat geeft direct aan waar het om gaat. Ten eerste worden de reststemmen verdeeld van de gewestelijke lijsten, met name het niet geringe aantal stemmen op partijen die de kiesdrempel niet hebben gehaald. De wijze van verdeling is vergelijkbaar met die in Nederland, volgens de ‘Methode d’Hondt’, grofweg die van de gewogen gemiddelden. Daarnaast wordt er gecompenseerd voor de stemmen die zijn uitgebracht op de districtlijsten op kandidaten die het betreffende district niet hebben gewonnen. Hierdoor ontvangen vooral partijen die veel kandidaten hebben die tweede (of derde) zijn geworden in hun district extra zetels. Het zou mij niet verbazen als de Britse ‘LibDems’ (Liberal Democrats onder leiding van de half-Nederlandse Nick Clegg) hier wel oren naar hebben. Overigens geldt voor de geldigheid van de verkiezingen voor de gewestelijke en landelijke lijsten dat minimaal 50% van de kiesgerechtigden een stem op de partijlijsten moet hebben uitgebracht op landelijk niveau; wordt dit percentage gehaald, dan is in de tweede ronde geen tweede stem op een partij meer nodig.


Volgend week:
Schets van het politieke klimaat en ontwikkelingen de laatste jaren
-en-
Hongaarse politieke partijen.